一、引言

國(guó)家公園起源于美國(guó)，最早是美國(guó)的藝術(shù)家提出的概念，他當(dāng)時(shí)對(duì)美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的一些負(fù)面影響造成的憂慮提出了保護(hù)的模式。在1871年，美國(guó)成立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園，就是黃石國(guó)家公園，次年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了黃石國(guó)家公園法案。國(guó)家公園成立以后，在全球范圍內(nèi)得到很大的響應(yīng)。到目前為止，世界各地已經(jīng)有國(guó)家公園3800多處，但是從保護(hù)類型來(lái)講，IUCN所統(tǒng)計(jì)的是有3萬(wàn)多處，只不過(guò)以National park命名的建立保護(hù)地有3800多處，遍布各個(gè)國(guó)家和地區(qū)，建設(shè)過(guò)程中，特別是這里非常起作用的就是世界自然保護(hù)聯(lián)盟也就是IUCN，以及聯(lián)合國(guó)教科文衛(wèi)組織，他們基于各個(gè)國(guó)家公園的實(shí)踐，在IUCN的第十次會(huì)議上確定了國(guó)家公園的國(guó)際定義，但這個(gè)國(guó)際定義是對(duì)于現(xiàn)實(shí)的總結(jié)，而不是新的科學(xué)的規(guī)定，他指的國(guó)家公園主要是“國(guó)家劃定一定面積的天然陸地和海洋區(qū)域?yàn)楸Ｗo(hù)該區(qū)域的一個(gè)或多個(gè)具有國(guó)家和國(guó)際重要意義的自然資源和人文資源及其景觀和生態(tài)系統(tǒng)，禁止在該區(qū)域開(kāi)發(fā)或有害的侵占，并提供一個(gè)可以環(huán)境及文化相融的精神、科學(xué)、教育、休閑、訪問(wèn)的空間，是實(shí)現(xiàn)資源有效保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域。”

基于這樣一個(gè)界定，各個(gè)國(guó)家在實(shí)踐中有所不同，但總體來(lái)講，在國(guó)家公園的功能上大家一致認(rèn)為，作為一個(gè)國(guó)家公園應(yīng)該具有四個(gè)主要功能，一是保護(hù)功能，二是科研功能，三是教育功能，四是旅游功能。

我國(guó)在十八屆三中全會(huì)提出要建立國(guó)家公園體制，這是基于我們國(guó)家保護(hù)地發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題而言，我國(guó)第一個(gè)建國(guó)以后的自然保護(hù)區(qū)是1956年成立的，但到文革增長(zhǎng)數(shù)量都很小。改革開(kāi)放以后，各類保護(hù)地包括名稱、數(shù)量都得到了很大的增長(zhǎng)，目前有13類的自然保護(hù)地，同時(shí)在總數(shù)上達(dá)到8100多處，國(guó)家級(jí)的保護(hù)地超過(guò)3000處，各類保護(hù)地已經(jīng)占陸地總面積的18%。與此同時(shí)，這些保護(hù)地分屬不同的部門管理，而且管理過(guò)程中各個(gè)部門還有相應(yīng)的規(guī)章和制度。在這個(gè)建設(shè)過(guò)程中存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題主要有三個(gè)方面：一個(gè)是因?yàn)槎囝愋秃投鄶?shù)量的保護(hù)地，人為割裂生態(tài)系統(tǒng)的完整性，因?yàn)椴煌纳鷳B(tài)要素和不同的部門、不同的保護(hù)地，采取不同的措施，所以使得保護(hù)地特別是一個(gè)完整的系統(tǒng)劃分為不同的保護(hù)地以后，使得保護(hù)的效率減少了。二是區(qū)域的交叉重疊嚴(yán)重與多頭管理，特別是像一些知名的旅游地，像張家界、九寨溝，它都是有很多保護(hù)地的帽子，有世界自然遺產(chǎn)、世界地質(zhì)公園、森林公園、自然風(fēng)景名勝區(qū)等等，甚至還有很多空間上的重疊的，這樣會(huì)造成建設(shè)上的重復(fù)和投資上的重復(fù)，增加了管理成本，浪費(fèi)行政資源。三是保護(hù)與開(kāi)發(fā)的矛盾日益突出，有的時(shí)候過(guò)分強(qiáng)調(diào)的開(kāi)發(fā)和利用，忽視自然生態(tài)保護(hù)和公共服務(wù)的功能。但也有的時(shí)候因?yàn)檫^(guò)于嚴(yán)格的保護(hù)，忽視當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償，這都是開(kāi)發(fā)過(guò)程中的問(wèn)題，這些問(wèn)題也是我們下一步為什么要建立國(guó)家公園一個(gè)很重要的原因。

二、我國(guó)建設(shè)國(guó)家公園的條件

我們國(guó)家建設(shè)國(guó)家公園體制，或者是建設(shè)國(guó)家公園具備什么樣的條件？應(yīng)該說(shuō)改革開(kāi)放到了現(xiàn)在，各方面條件應(yīng)該相對(duì)比較成熟，主要來(lái)看，有四個(gè)方面的條件：從資源來(lái)看，因?yàn)閺馁Y源來(lái)看是具有代表性和典型性的，我們國(guó)家的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地區(qū)有3000多處，這些保護(hù)地像自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)很多所在的地域，無(wú)論生態(tài)系統(tǒng)的完整性、代表性、典型性以及從景觀的觀賞性上都非常有代表性。從資金條件來(lái)看，前期我們很多自然保護(hù)地，可以說(shuō)除了自然保護(hù)區(qū)之外，國(guó)家投資多一些，其他很多保護(hù)地都是靠一些經(jīng)營(yíng)性收入，但到了現(xiàn)在這個(gè)階段，我們國(guó)家的國(guó)力增強(qiáng)了，財(cái)政收入也不斷增加，同時(shí)生態(tài)文明建設(shè)投入也不斷增強(qiáng)，我們要建設(shè)國(guó)家公園，財(cái)政投入有更多的可能性，資金上比較有條件。從組織條件上，現(xiàn)在已經(jīng)成立了以國(guó)家發(fā)改委牽頭、13個(gè)部門參與的國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有辦公室負(fù)責(zé)目前9個(gè)試點(diǎn)的一些建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)，這應(yīng)該是跨部門的聯(lián)合的工作組，這個(gè)工作組也符合國(guó)情，在目前的情況下，能夠有力的推動(dòng)國(guó)家公園的試點(diǎn)和后續(xù)國(guó)家公園的建設(shè)。從技術(shù)條件上，國(guó)際上國(guó)家公園的建設(shè)到現(xiàn)在140多年，積累了很多豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別在資源保護(hù)、生物監(jiān)測(cè)、功能區(qū)劃等方面，還有處理保護(hù)利用的關(guān)系方面，包括國(guó)家公園里如何開(kāi)展旅游都有很豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)我們國(guó)家的自然保護(hù)地到現(xiàn)在30多年也積累了經(jīng)驗(yàn)，這些技術(shù)也為下一步我們要整合設(shè)立一批國(guó)家公園打下了很好的基礎(chǔ)。

三、我國(guó)建設(shè)國(guó)家公園目的與目標(biāo)

主要有三個(gè)方面，一是從生態(tài)文明制度建設(shè)角度上是有機(jī)組成，也是我們國(guó)家的一個(gè)生態(tài)名片。二是能夠提高自然生態(tài)保護(hù)的效率，能夠比較好的處理好保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間的矛盾，因?yàn)閲?guó)家公園的保護(hù)優(yōu)先，但是保護(hù)的基礎(chǔ)上我們有科研、教育以及旅游，這些關(guān)系通過(guò)空間有序布局，容量的調(diào)控，使得保護(hù)效率得到很好的提高。三是完善生態(tài)保護(hù)的監(jiān)管體制，實(shí)現(xiàn)自然資產(chǎn)統(tǒng)一管理，這個(gè)也非常重要，比如作為一個(gè)山體，它目前來(lái)講分割為不同的保護(hù)地，山上可能是森林公園，山下有可能是濕地公園或者屬于風(fēng)景區(qū)，這樣不同的保護(hù)地不同部門管理，導(dǎo)致了管理上的難度，如果我們進(jìn)行國(guó)家公園的考量以后，可能會(huì)把它整合成一個(gè)國(guó)家公園，這樣對(duì)統(tǒng)一管理帶來(lái)了便利。

國(guó)家去年出臺(tái)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)明確提出，我們建立國(guó)家公園體系就是要實(shí)現(xiàn)分級(jí)統(tǒng)一管理，要保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性和完整性。兩會(huì)期間公布的“十三五”規(guī)劃綱要里也明確提出，我們要整合四個(gè)一批國(guó)家公園，這個(gè)國(guó)家公園已經(jīng)成為了我們國(guó)家在“十三五”期間重要的工作。剛才李老師也提到這是一個(gè)非常重要的方面，不但是在生態(tài)文明制度建設(shè)里，同時(shí)對(duì)旅游資源的管理，前面吳博士介紹瑞典的時(shí)候提到，我們旅游戰(zhàn)略管理有可能會(huì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理、科學(xué)管理和共同管理方向。

四、我國(guó)建設(shè)國(guó)家建設(shè)國(guó)家公園的途徑

總體來(lái)講我們應(yīng)借鑒國(guó)際上國(guó)家公園建設(shè)的管理先進(jìn)理念，因?yàn)閲?guó)家公園還是國(guó)家通行保護(hù)地的語(yǔ)言，所以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)還是要借鑒的，也要結(jié)合我們的國(guó)情，探索適合我國(guó)國(guó)情的一個(gè)公園體制、運(yùn)營(yíng)機(jī)制、關(guān)聯(lián)制度、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、利用模式以及投入機(jī)制和其他保障體系，要適合我們國(guó)家的國(guó)情，這樣使這個(gè)國(guó)家公園達(dá)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和合理利用雙贏的目標(biāo)。

具體來(lái)講主要包括以下幾個(gè)方面：從法規(guī)制度方面，從國(guó)家層面應(yīng)該推動(dòng)國(guó)家公園法的立法工作，因?yàn)榈降啄阆扔蟹ㄟ€是先有國(guó)家公園，這在法學(xué)上也在探討，但是從頂層設(shè)計(jì)上來(lái)說(shuō)是非常需要的，如果國(guó)家層面上沒(méi)有國(guó)家公園的法律，后續(xù)在建設(shè)中會(huì)得不到好的處理。針對(duì)每一個(gè)國(guó)家公園，它也要進(jìn)行一定程序的立法，來(lái)一園一條例，以法律的形式確定國(guó)家公園法律制度，還有其他的具體管理制度，這都是結(jié)合國(guó)際的一些理念，同時(shí)要結(jié)合中國(guó)的國(guó)情，是探索性的。

從管理體制上應(yīng)該是按照經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一效能的原則，來(lái)組建國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使國(guó)家公園相關(guān)的管理職能，特別是在規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、旅游利用、社區(qū)發(fā)展方面。為什么提到社區(qū)發(fā)展？因?yàn)槲覀儑?guó)家的國(guó)家公園未來(lái)建設(shè)肯定會(huì)涉及很多社區(qū)問(wèn)題，因?yàn)槲覀儑?guó)家和美國(guó)、加拿大相比，我們?nèi)丝诿芏缺容^大，我們國(guó)家推的9個(gè)試點(diǎn)里面，里面都或多或少存在社區(qū)的問(wèn)題，比如說(shuō)三江源，中央深改組的會(huì)議的形式已經(jīng)批復(fù)了方案，但是它的面積有15萬(wàn)平方公里，有大量的農(nóng)牧民在這個(gè)范圍里，他們未來(lái)的發(fā)展是需要考慮的。

規(guī)劃建設(shè)，探索多規(guī)合一的博士來(lái)組織、編制國(guó)家公園的重點(diǎn)規(guī)劃，同時(shí)在建設(shè)項(xiàng)目上要合理確定它的內(nèi)容和規(guī)模，這里面包括保護(hù)的項(xiàng)目、科研的項(xiàng)目、環(huán)境教育項(xiàng)目還有旅游利用方面的一些項(xiàng)目。

投入機(jī)制方面，主要有兩個(gè)方面，一個(gè)是資金投入應(yīng)該是多渠道、多形式，以財(cái)政渠道為主，但是社會(huì)捐贈(zèng)以及其他的模式也需要來(lái)探討，其他國(guó)家的公園也不是完全由國(guó)家大包大攬，但國(guó)家投入是主體，要保證國(guó)家公園的公益性和資源國(guó)有的屬性。二是管理上實(shí)現(xiàn)收支兩條線，一些經(jīng)營(yíng)收入和支出應(yīng)該分開(kāi)，這樣有利于保持國(guó)家公園的公益性。另外還要探索一些特許經(jīng)營(yíng)，怎么樣在國(guó)家公園搞特許經(jīng)營(yíng)，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)怎么樣處理等等，這些其實(shí)都是在投入機(jī)制里要考慮的。在政策標(biāo)準(zhǔn)上要不斷的完善，特別是一些具體的國(guó)家公園里面科研也好、監(jiān)測(cè)也好，旅游也好，它的建設(shè)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也是國(guó)家公園建設(shè)里要重點(diǎn)考慮的一些問(wèn)題。

監(jiān)督管理，特別國(guó)家公園是輿論比較關(guān)注的，從我們國(guó)家的情況來(lái)看，從十八屆三中全會(huì)提出這個(gè)國(guó)家公園體制建設(shè)的戰(zhàn)略思想以后，一些媒體包括不同部門，從學(xué)界到產(chǎn)業(yè)界都進(jìn)行了很多探討和議論，說(shuō)明這個(gè)事大家都很關(guān)注。所以輿論的下一步，國(guó)家公園建設(shè)到底是保護(hù)和旅游的問(wèn)題如何處理，需要不同的利益相關(guān)者來(lái)參與，特別是最后的一些監(jiān)督方面，公眾的力量也是要重視。

 我們國(guó)家國(guó)家公園未來(lái)建設(shè)的途徑和路線圖，它是分步實(shí)施的步驟，第一步是做好頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)展試點(diǎn)探索，現(xiàn)在目前做的就是這個(gè)，我國(guó)已經(jīng)推了9個(gè)試點(diǎn)，在這之前不同部門也推了國(guó)家公園，但是從國(guó)家層面，以發(fā)改委牽頭，13個(gè)部委進(jìn)行綜合考量在我們國(guó)家還是第一次。從2015年開(kāi)始試點(diǎn)了9個(gè)，試點(diǎn)是3年，在試點(diǎn)的同時(shí)也組織了一批專家，包括一些國(guó)際組織的機(jī)構(gòu)的專家來(lái)探討從國(guó)家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的考慮，試點(diǎn)和理論同步，這樣積累一些經(jīng)驗(yàn)找到一些理論依據(jù)，同時(shí)完善頂層設(shè)計(jì)的方案，在這個(gè)基礎(chǔ)上設(shè)立一批我們國(guó)家的國(guó)家公園。現(xiàn)在國(guó)家公園是叫做國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)，還不叫國(guó)家公園，就是我們那九個(gè)，但是下一步試點(diǎn)結(jié)束以后，再來(lái)按照國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判，是不是國(guó)家公園，如果是國(guó)家公園，就按照正式命名，正式命名以后就要有機(jī)構(gòu)來(lái)管理，可能在體制上要建立一套體制，到底是哪個(gè)部門來(lái)管理，還是新設(shè)立部門，這些都需要探討，什么機(jī)制來(lái)運(yùn)作這樣一個(gè)國(guó)家公園，在這個(gè)基礎(chǔ)上和原有的保護(hù)地是什么關(guān)系，這是我們很重要的一步。這個(gè)基礎(chǔ)上往下推，最后再來(lái)完善相應(yīng)的法規(guī)和政策，來(lái)促進(jìn)國(guó)家公園健康有序發(fā)展，使國(guó)家公園真正實(shí)現(xiàn)到保護(hù)和利用雙贏的目標(biāo)，使國(guó)家公園成為生態(tài)文明建設(shè)的亮點(diǎn)，同時(shí)成為我們國(guó)家的生態(tài)名片，也是旅游名片。