趙方忠雖然生態(tài)保護(hù)是公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的保障，各級(jí)政府均將其寫入政策文件，但在GDP為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)機(jī)制面前，可持續(xù)大多只停留于紙面，具體的實(shí)現(xiàn)手段仍略顯蒼白。由國(guó)家發(fā)改委牽頭制定的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的出臺(tái)，使人們?cè)谇逦莆丈磉吷鷳B(tài)保護(hù)空間之余又重新看到了希望。根據(jù)國(guó)家規(guī)劃要求，《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》于2012年9月正式對(duì)外公布，總面積約3023平方公里，約占市域總面積18.4%的生態(tài)空間，呈片狀分布于人們熟悉的首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)等四類功能區(qū)域之內(nèi)，包含了世界自然文化遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和重要水源保護(hù)區(qū)等六大生態(tài)類型。禁止開發(fā)區(qū)域是按照《全國(guó)主體功能區(qū)域規(guī)劃》有關(guān)要求，禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)空間，是北京維護(hù)良好生態(tài)、保護(hù)古都風(fēng)貌的重要區(qū)域。規(guī)劃明確，除必要的交通、保護(hù)、修復(fù)、監(jiān)測(cè)及科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施外，禁止任何與資源保護(hù)無關(guān)的建設(shè)，這在某種程度上相當(dāng)于剝奪了其發(fā)展房地產(chǎn)或制造業(yè)的權(quán)利，而對(duì)于適當(dāng)?shù)穆糜伍_發(fā)，因其可通過盈利反哺于生態(tài)維護(hù)，并不在禁止之列。

    在首都仍處于大開發(fā)大建設(shè)的背景下，突然冒出來一個(gè)禁止的概念，決策者需要關(guān)注，這將對(duì)18.4％的生態(tài)空間產(chǎn)生怎樣的實(shí)質(zhì)性影響？更重要的是，發(fā)展禁止開發(fā)區(qū)域的旅游業(yè)，社會(huì)投資是否有積極性？而周邊地區(qū)利用禁止開發(fā)區(qū)域良好的自然生態(tài)環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又將如何帶動(dòng)禁止開發(fā)區(qū)域“不開發(fā)的發(fā)展、富裕與繁榮”？“名份”該不該要？

    優(yōu)美的自然生態(tài)空間讓穿梭于鋼筋水泥之間的市民充滿向往，無以復(fù)加的媒體渲染和極富誘惑的市民需求像激素一樣迅速滋長(zhǎng)出大量冠以各種國(guó)家級(jí)、市級(jí)“名頭”的風(fēng)景區(qū)、保護(hù)區(qū)、森林公園等，截止北京主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布時(shí)，北京禁止開發(fā)區(qū)域已達(dá)63處，幾乎涵蓋了北京所有成片的生態(tài)空間。一位曾分管過農(nóng)林工作的某郊區(qū)原副區(qū)長(zhǎng)告訴記者，2000年之后，各區(qū)縣申報(bào)國(guó)家及市級(jí)各式名頭曾經(jīng)風(fēng)行一時(shí)，成片的自然生態(tài)空間，除世界文化遺產(chǎn)、地質(zhì)公園有些特殊的要求外，申報(bào)其他“名份”基本上沒什么門檻，更沒什么標(biāo)準(zhǔn)可言，無論是市級(jí)還是國(guó)家級(jí)，基本上是你只要敢申報(bào)就能拿到一個(gè)，如果是風(fēng)景好有山有水有特點(diǎn)就能搞個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)，差一點(diǎn)的要是生物品種多樣便可以成為自然保護(hù)區(qū)，最差的也可以拿個(gè)森林公園回去。多數(shù)的禁止開發(fā)區(qū)域管理者向記者肯定了這一說法，2007年成為市級(jí)森林公園的門頭溝西峰寺森林公園管理處負(fù)責(zé)人韓秀印就向記者直言，“別人都在申報(bào)，西峰寺也不能落伍，其實(shí)大家想拿到‘名份’的目的很簡(jiǎn)單，就是想有了‘名份’之后好向各級(jí)部門申請(qǐng)資金進(jìn)行旅游開發(fā)，最差的也可以圈起來收門票。”

    但此后的發(fā)展事實(shí)卻并非韓秀印們想象的那么簡(jiǎn)單，一方面大部分自然生態(tài)區(qū)域由于不具備旅游開發(fā)的條件，并不能吸引到大量的市民旅游觀光，關(guān)門收費(fèi)并不現(xiàn)實(shí)。

    即便在目前的63處禁止開發(fā)區(qū)域中，除了世界自然文化遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)外，占禁止開發(fā)區(qū)總量3/4的森林公園、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等，對(duì)外收費(fèi)者仍寥寥可數(shù)，個(gè)別實(shí)現(xiàn)收費(fèi)的區(qū)域，年旅游收入也少得可憐。

    而另一方面，各類與禁止開發(fā)區(qū)相關(guān)的地方法規(guī)，雖規(guī)定這類區(qū)域的建設(shè)管理資金要實(shí)現(xiàn)多渠道籌集，并要求區(qū)縣以上政府將其建設(shè)納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，為其提供必要的條件和經(jīng)費(fèi)保障，但現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)能夠有旅游收入的區(qū)域勉強(qiáng)可以自己列支部分建設(shè)資金，絕大部分如近40處的市級(jí)和國(guó)家級(jí)森林公園等，基本上沒有從政府拿到過建設(shè)資金。指責(zé)，習(xí)慣性地又一次落在市級(jí)相關(guān)部門的身上。有人指出，前幾年成為市級(jí)或國(guó)家級(jí)的禁止開發(fā)區(qū)域，很多與旅游開發(fā)相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目并不成熟，近兩年，隨著社會(huì)資本對(duì)這些資源的高度關(guān)注，開展項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)機(jī)來了，主體功能區(qū)規(guī)劃的發(fā)布又適時(shí)阻止了剛剛培育興起的投資勢(shì)頭。

    而事實(shí)上，主體功能區(qū)規(guī)劃雖然對(duì)禁止開發(fā)區(qū)有非常嚴(yán)格的限制，但并不是一點(diǎn)建設(shè)都不允許，市級(jí)相關(guān)部門在主體功能區(qū)規(guī)劃發(fā)布之時(shí)就曾公開表示，禁止開發(fā)區(qū)域中，必要的交通、保護(hù)、修復(fù)、監(jiān)測(cè)及科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施仍可建設(shè)，禁止的主要是任何與資源保護(hù)無關(guān)的建設(shè)。

    但是，不管是有意無意，政策效應(yīng)的確對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域的旅游開發(fā)產(chǎn)生了影響。而如今，這種繼續(xù)發(fā)酵的影響已經(jīng)讓禁止開發(fā)區(qū)域經(jīng)歷著另一種危機(jī)。以森林公園為例，韓秀印向記者透露，與主體功能區(qū)規(guī)劃相配套的市森林公園管理辦法日前正在征求各方意見，不日將正式發(fā)布，其中專門對(duì)森林公園的設(shè)立、變更和撤銷作了明確規(guī)定。

    “根據(jù)新的規(guī)定，已經(jīng)成為市級(jí)或國(guó)家級(jí)的森林公園，市園林綠化局要求在批準(zhǔn)的18個(gè)月內(nèi)，必須委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制森林公園總體規(guī)劃，確定旅游開發(fā)的內(nèi)容，并據(jù)此進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，規(guī)劃期為十年，經(jīng)批準(zhǔn)后5年內(nèi)不得修改。”韓秀印直言，編制規(guī)劃的費(fèi)用大約在五十六萬(wàn)元左右，而包括森林公園在內(nèi)的禁止開發(fā)區(qū)域大部分是國(guó)有林場(chǎng)，政府僅撥付日常的運(yùn)行費(fèi)用，這些費(fèi)用連日常的安全管護(hù)都不夠，數(shù)十萬(wàn)的規(guī)劃編制費(fèi)根本無從籌集。類似西峰寺森林公園的區(qū)域正面臨著“摘牌”的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)橐?guī)定明確指出，批準(zhǔn)設(shè)立后未按照規(guī)定完成總體規(guī)劃的，或未按總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，將被撤銷原有資格，且3年內(nèi)不得再次申報(bào)。

    盡管如此，大部分禁止開發(fā)區(qū)域的管理者仍向記者坦言，雖然“名份”并未給禁止開發(fā)區(qū)域帶去多少實(shí)惠，但有總比沒有強(qiáng)，有這個(gè)“名份”起碼還有保護(hù)性開發(fā)建設(shè)的可能，沒有的話卻是絕對(duì)不可能。

    而這也正是禁止開發(fā)區(qū)域普遍的生存境況，因?yàn)樵谑猩止珗@管理辦法征求意見的同時(shí)，北京市森林管理保護(hù)條例、自然保護(hù)區(qū)管理辦法、風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法、河湖保護(hù)管理?xiàng)l例、水污染防治條例、水土保持法實(shí)施辦法等與《北京主體功能區(qū)規(guī)劃》相匹配的地方性配套法規(guī)均在制定或修訂當(dāng)中。

    從已經(jīng)開始征求意見的新法規(guī)來看，均有一個(gè)相同點(diǎn)，就是由原來的零門檻甚至無門檻，上升為嚴(yán)格的開發(fā)建設(shè)規(guī)范，并計(jì)劃建立起分類的保護(hù)建設(shè)機(jī)制，對(duì)自然保護(hù)區(qū)，界定核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的范圍 ；對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等，劃定核心區(qū)和緩沖區(qū)，并要求申報(bào)單位必須建立專門的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理。

    在這樣的環(huán)境下，資金捉襟見肘的各類禁止開發(fā)區(qū)域，雖擁有著各類看似光鮮的“名份”，卻在保留和退出的邊界上苦苦掙扎。

    投資會(huì)不會(huì)來？盡管禁止開發(fā)區(qū)域的管理主體大多不具備投資的能力，但良好的生態(tài)環(huán)境依然為各路社會(huì)資本所覬覦。

    “幾乎天天都有找過來談合作的。”韓秀印就告訴記者，因?yàn)樵诂F(xiàn)行的各項(xiàng)法規(guī)中均明確指出，鼓勵(lì)單位或個(gè)人經(jīng)批準(zhǔn)后，以多種渠道的投資合作方式，依法參與禁止開發(fā)區(qū)域的項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，找上門的投資者雖然大部分想搞房地產(chǎn)，不在禁止開發(fā)區(qū)的允許范圍之內(nèi)，但其中也不乏一些真正想利用生態(tài)資源開發(fā)旅游的投資商。

    面對(duì)投資者拋出的各式“誘惑”，缺錢的韓秀印卻絲毫不敢松口，“禁止開發(fā)區(qū)域除世界文化遺產(chǎn)和風(fēng)景名勝區(qū)很早便由政府進(jìn)行開發(fā)之外，其他類型的區(qū)域均為公益性質(zhì)，絕大部分由相關(guān)的事業(yè)單位承擔(dān)管理職責(zé)，政府會(huì)撥付一定的維護(hù)經(jīng)費(fèi)保持管理單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，若引入社會(huì)投資在保護(hù)的前提下進(jìn)行旅游開發(fā)，公益性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變化，投資成功了收益還能補(bǔ)貼運(yùn)行費(fèi)用，要不成功政府的撥款可能也會(huì)因此中斷或者減少。”韓秀印說，在現(xiàn)有保護(hù)經(jīng)費(fèi)仍難以保證的情況下，這樣的風(fēng)險(xiǎn)根本無法承受。

    其實(shí)，對(duì)于投資商來說，參與禁止開發(fā)區(qū)域的保護(hù)性建設(shè)運(yùn)營(yíng)，也同樣面臨著較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榻归_發(fā)區(qū)域內(nèi)可用于保護(hù)性建設(shè)的區(qū)域非常有限，根本無法滿足投資商發(fā)展旅游的要求，更談不上合理的投資回報(bào)，能夠賺錢的惟一途徑就是整合周邊的土地、人文等資源，將禁止開發(fā)區(qū)域作為旅游景區(qū)的一部分進(jìn)行整體設(shè)計(jì)開發(fā)，但這些與禁止開發(fā)區(qū)域毫無關(guān)系的資源，禁止開發(fā)區(qū)域基本上沒有話語(yǔ)權(quán)，由投資商進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度同樣非常之大。

    在這種背景下，也有一些特殊的區(qū)域獲得了意外的成功，如同樣處于門頭溝的妙峰山市級(jí)森林公園，由于產(chǎn)權(quán)歸所在的村及鎮(zhèn)所有，管理維護(hù)的資金主要由村集體承擔(dān)，而周邊不在森林公園范圍內(nèi)的建設(shè)用地也歸村集體所為，同一主體使之具備了以整體資源吸引投資者的條件，妙峰山森林公園也因此吸引到了社會(huì)資本進(jìn)行投資，盡管到目前為止并未取得多么可觀的經(jīng)濟(jì)效益，但整體建設(shè)運(yùn)營(yíng)之后，由此實(shí)現(xiàn)的運(yùn)營(yíng)收入，在略有盈余的情況下足以保持森林公園的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

    大部分禁止開發(fā)區(qū)域的管理者認(rèn)為，禁止開發(fā)區(qū)并非不具備投資價(jià)值，但投資價(jià)值的發(fā)揮，并不取決于擁有生態(tài)資源的自己，而是擁有周邊土地、人文等資源開發(fā)使用權(quán)的當(dāng)?shù)卣?，若?dāng)?shù)卣軌蚪y(tǒng)籌禁止開發(fā)區(qū)域周邊的資源用于旅游開發(fā)，實(shí)現(xiàn)禁止開發(fā)區(qū)域的保護(hù)和利用，以及周邊區(qū)域的開發(fā)建設(shè)，就不會(huì)有任何問題。

    補(bǔ)償該不該給？

    禁止開發(fā)以“不開發(fā)”為代價(jià)，為區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)做出貢獻(xiàn)和犧牲。反之，如果這些地區(qū)不去保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而是據(jù)此開展大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化或城鎮(zhèn)化開發(fā)，甚至有可能會(huì)獲得相比周邊更高的經(jīng)濟(jì)收益。這已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)部無法進(jìn)行大面積的經(jīng)濟(jì)建設(shè)卻承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)的責(zé)任，但保護(hù)的果實(shí)卻大抵落入了周邊區(qū)域的城鎮(zhèn)化實(shí)施者或旅游開發(fā)者囊中，此類案例不勝枚舉。仍以西峰寺森林公園為例，近千畝森林面積所在的門頭溝永定鎮(zhèn)，在緊鄰森林公園的山腳下，如今已經(jīng)建起了大量的高檔別墅，據(jù)說每棟別墅售價(jià)均超過了1億元。即便是山區(qū)搬遷工程遺留在西峰林林公園上方的古村莊，如今也已經(jīng)引入了社會(huì)投資建設(shè)旅游接待設(shè)施。而這些大家心知肚明受益于西峰寺超過70％以上的森林覆蓋面積的發(fā)展成果，卻對(duì)西峰寺森林公園沒有任何的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

    不僅如此，由于山上的旅游設(shè)施建設(shè)需要修建一條貫穿森林公園的道路，還征用了森林公園的部分用地，因?yàn)檎饔猛恋貙儆趪?guó)有用地，西峰寺森林公園不僅沒有得到任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，反而卻因此增加了森林的管護(hù)和運(yùn)營(yíng)壓力。從社會(huì)公平的角度看，對(duì)禁止開發(fā)區(qū)域因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲的經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。表面上看，對(duì)于同屬于一個(gè)省份的不同地區(qū)來說，由于屬于同一個(gè)行政區(qū)，本著“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)獲利”的原則，較為容易建立橫向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

    但西峰寺森林公園的事實(shí)告訴人們，即使是同處一個(gè)行政區(qū)，不同地區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施起來也是相當(dāng)困難。“并非是周邊區(qū)域不愿補(bǔ)償。”韓秀印直言，因?yàn)闆]有補(bǔ)償?shù)膶?shí)施細(xì)則，地方政府雖都有補(bǔ)償?shù)囊庠?，但即便是想補(bǔ)償也不知道應(yīng)該如何補(bǔ)償，現(xiàn)在人們幾乎在所有與禁止開發(fā)區(qū)相關(guān)的政策文件中，均能看到對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋硎?，但基本上都是一?ldquo;繼續(xù)完善山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 ”，而對(duì)于如何完善卻鮮有詳細(xì)的論述。“禁止開發(fā)區(qū)在沒有禁止開發(fā)建設(shè)的時(shí)候，管護(hù)經(jīng)費(fèi)不到位的情況就大面積存在，現(xiàn)在明確禁止開發(fā)了，若還不能適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償細(xì)則，對(duì)禁止開發(fā)區(qū)破壞性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)仍將難以根除。”韓秀印說。