國(guó)有林場(chǎng)與國(guó)家公園管理體制的對(duì)比 

                 ——以湖北省某山國(guó)家森林公園為例 

1 引言 

    國(guó)有林場(chǎng)是國(guó)家培育和保護(hù)森林資源的林業(yè)生產(chǎn)性的事業(yè)單位，國(guó)有林場(chǎng)在我國(guó)林業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的骨干、示范和帶動(dòng)作 用，對(duì)于我國(guó)森林資源的保護(hù)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，國(guó)有林場(chǎng)在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中也積累了很多困難和問(wèn)題，如林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危困、職工生活困難、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后、發(fā)展后勁不足等，國(guó)有林場(chǎng)的改革迫在眉睫。 

    根據(jù)國(guó)家當(dāng)前的方針政策，國(guó)有林場(chǎng)在今后發(fā)展中將進(jìn)行分工，將國(guó)有林場(chǎng)劃分為生態(tài)公益型林場(chǎng)和商品經(jīng)營(yíng)型林場(chǎng)。特別是生態(tài)公益型林場(chǎng)將在國(guó)有林場(chǎng)中占據(jù)大部分的比例，越來(lái)越多的國(guó)有林場(chǎng)將以發(fā)揮生態(tài)效益為功能。在這樣的背景下，美國(guó)的國(guó)家公園模式對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)的改革方向具有一定的借鑒意義。 

    美國(guó)是國(guó)家公園管理制度成立的先鋒,建設(shè)的歷史時(shí)間長(zhǎng),實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分豐富,國(guó)家公園管理模式相對(duì)成熟,經(jīng)過(guò)一百多年的不斷努力,美國(guó)已經(jīng)建立了完整的國(guó)家公園管理體制,對(duì)某山國(guó)家公園建設(shè)來(lái)說(shuō)是一個(gè)很好的參照。 

    本文對(duì)國(guó)家公園的相關(guān)理論及美國(guó)國(guó)家公園的管理制度做了詳細(xì)闡述,通過(guò)對(duì)某山自然文化資源保護(hù)現(xiàn)狀和管理模式進(jìn)行分析,比較研究美國(guó)國(guó)家公園與某山林場(chǎng)在管理體制構(gòu)建方面的區(qū)別, 對(duì)國(guó)有林場(chǎng)向國(guó)家公園模式轉(zhuǎn)變的可行性進(jìn)行分析。 

2國(guó)家公園的概念- 

2.1國(guó)家公園的定義 

    “國(guó)家公園”的概念最早出現(xiàn)于美國(guó)，1832年美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林希望將美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)將破壞的印第安文明和野生動(dòng)植物資源保護(hù)起來(lái)，提出了“國(guó)家公園”的理念（楊銳，2003；Sellars.Richard W，1997）。國(guó)家公園是指面積較大的自然地區(qū)，自然資源豐富，有些也包括些歷史遺跡。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費(fèi)型活動(dòng)（楊銳，2001；張曉，1999）。從國(guó)家公園的角度，國(guó)家公園也稱(chēng)國(guó)家天然公園，是在自然保護(hù)的前提下，在旅游環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，有控制地向游人開(kāi)放，供游人旅游、娛樂(lè)、進(jìn)行科學(xué)研究和科學(xué)普及的一所大自然露天博物館或自然保護(hù)區(qū)（李景奇、秦小平，1999）。從產(chǎn)品形態(tài)的角度，保護(hù)一部分有獨(dú)特的自然文化價(jià)值的地區(qū)，排除更多的人為干擾，滿(mǎn)足當(dāng)代人欣賞、了解自然文化價(jià)值的需要，并且為子孫后代盡可能完整地保留下一份未被人為改變的遺產(chǎn)資源（馬梅，2003；張曉、鄭玉歆，2001）。這從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度說(shuō)明了國(guó)家公園公共物品的本質(zhì)。 

3 美國(guó)國(guó)家公園的管理體制 

3. 1美國(guó)國(guó)家公園概況 

    自從世界上第 1個(gè)國(guó)家公園黃石公園于 1872年在美國(guó)建立, 到目前,美國(guó)已有 384個(gè)國(guó)家保護(hù)區(qū)、 國(guó)家湖岸、 國(guó)家海岸、 國(guó)家歷史公園、 國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)公園、 國(guó)家歷史地、 國(guó)家?jiàn)蕵?lè)區(qū)、 國(guó)家紀(jì)念館和公園路等 20個(gè)不同類(lèi)型[1], 總占地面積 33 . 74萬(wàn) k m2,占美國(guó)國(guó)土面積的 3 . 64%。 

3. 2 美國(guó)國(guó)家公園體系的管理經(jīng)驗(yàn) 

    20世紀(jì)初,隨著美國(guó)有關(guān)保護(hù)環(huán)境和文化資源(包括國(guó)家公園)的一系列法律、 法規(guī)、 標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則、公約、執(zhí)行命令的頒布和完善,逐步形成了一整套源于這些法律法規(guī)的國(guó)家公園管理政策和管理體制。 

3.2.1美國(guó)國(guó)家公園的法律基礎(chǔ) 

    從1872年的黃石公園法，到1916年的組織法、以及1998年的國(guó)家公園系列管理法等等,美國(guó)國(guó)會(huì)的立法、決議、決定以及相關(guān)管理政策的制定始終伴隨著美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的全過(guò)程。美國(guó)聯(lián)邦政府、內(nèi)政部、國(guó)家公園管理局關(guān)于國(guó)家公園的決策,大到發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃的確定,小到建設(shè)項(xiàng)目的審批和經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)范, 無(wú)一不是按照法律規(guī)定的程序來(lái)進(jìn)行的。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)只有依法保護(hù)國(guó)家公園資源的責(zé)任和義務(wù),沒(méi)有不受法律限制的開(kāi)發(fā)權(quán)力。 

3.2.2美國(guó)國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu) 

    美國(guó)國(guó)家公園使用的是典型的中央集權(quán)型的管理模式,內(nèi)務(wù)部是其最高的行政機(jī)構(gòu),下屬的美國(guó)國(guó)家公園管理局于1916年成立,其建立的主要目的是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園、保護(hù)區(qū)等由聯(lián)邦政府所掌握的地域的管理,并保持它們的景觀、環(huán)境、文化以及生物多樣性,讓人們?nèi)バ蕾p的同時(shí)卻又不損害它們,使之將來(lái)能讓子孫后代永續(xù)享用。其主要的任務(wù)是負(fù)責(zé)美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)的政策制訂、管理、監(jiān)督等 

    國(guó)家公園管理局下設(shè)了東南部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)、北部地區(qū)、西部山區(qū)地區(qū)、阿拉斯加地區(qū)和首都地區(qū)7個(gè)地區(qū)局[3]。這些地區(qū)局對(duì)其所屬區(qū)域的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理,地方政府沒(méi)有資格參與國(guó)家公園的日常管理. 3.2.3 美國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的人員設(shè)置 

    美國(guó)的國(guó)家公園管理局系統(tǒng)共有1-5萬(wàn)名員工,總部約有六百人左右,夏季另外雇用三千至五千名臨時(shí)人員,另外,還有約八萬(wàn)的志愿者。其中管理人員由總局統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)配,被直接任命,對(duì)于管理人員的自身素質(zhì)要求很高,通常要求大學(xué)本科以上的學(xué)歷,還必須經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)才能夠進(jìn)入到管理局和各個(gè)地區(qū)局,而且正式員工可以得到許多發(fā)展及培訓(xùn)的機(jī)會(huì),但另一方面,正式員工的行為也要受到專(zhuān)門(mén)的紀(jì)律約束。公園的正式職員不允許因?yàn)槠涮厥馍矸荻蹆r(jià)獲得公園的特許經(jīng)營(yíng)商提供的服務(wù)和商品,正式職員及其家庭成員不允許在特許經(jīng)營(yíng)商那里工作或開(kāi)展商業(yè)性服務(wù)和投資等等。 

3.2.4美國(guó)國(guó)家公園的經(jīng)費(fèi)來(lái)源 

    美國(guó)國(guó)家公園管理經(jīng)費(fèi)主要靠國(guó)會(huì)撥款維持日常運(yùn)轉(zhuǎn),其中很少一部分來(lái)自國(guó)家公園的門(mén)票收入。國(guó)家公園管理局從不下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo),以防止公園借口搞開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。國(guó)家公園多數(shù)對(duì)游人免費(fèi)開(kāi)放,即使收費(fèi)門(mén)票價(jià)格也很低,如約瑟米提國(guó)家公園每輛車(chē)收入門(mén)費(fèi) 5美元,黃石公園的門(mén)票是 10美元,可以連續(xù) 5~ 7天有效。全美國(guó)家公園每年游人多達(dá) 2 . 7億,但門(mén)票總計(jì)為 7 000萬(wàn)美元,平均每人每年才花 0 . 25美元的門(mén)票。這充分體現(xiàn)了國(guó)家公園事業(yè)的社會(huì)公益性。 

4 某山國(guó)家森林公園的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題 

4 .1發(fā)展現(xiàn)狀 

    湖北省某山國(guó)家森林公園位于荊門(mén)市東南，坐落在江漢平原北緣與大洪山南麓的交匯處、京山縣的西南部，位置東經(jīng)112°45′，北緯30°51′，總面積7930公頃，森林覆蓋率達(dá)到83%，被譽(yù)為鑲嵌在祖國(guó)荊楚大地上的一顆璀璨的“綠色明珠”。這里生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，自然資源豐富，人文景觀獨(dú)特，歷史蘊(yùn)含豐厚，集旅游觀光、休閑度假、考古探密、科普教育、生產(chǎn)科研等功能于一體。某山國(guó)家森林公園是在湖北省某山林場(chǎng)管理局的基礎(chǔ)上建立的，是湖北省林業(yè)廳唯一直屬?lài)?guó)有林場(chǎng)。2001年被評(píng)定為省級(jí)森林公園。2002年被評(píng)為國(guó)家級(jí)森林公園。與某山林管局實(shí)行“一套班子，兩套牌子”的管理體制。 

4 . 2存在的問(wèn)題 

4.2.1  管理體制不順。 

    中國(guó)的國(guó)家公園管理與美國(guó)的垂直型管理體系不同,美國(guó)的國(guó)家公園都是由中央直接管理,而我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)的管理體制缺乏自上而下的直屬的、 系統(tǒng)的、 實(shí)質(zhì)性的(財(cái)政和人才資源管理權(quán))上級(jí)權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和基層務(wù)實(shí)的管理機(jī)構(gòu)。風(fēng)景名勝區(qū)的管理雜亂而繁忙,而需要建立的基層研究管理機(jī)構(gòu)基本沒(méi)有。 

    以湖北某山林場(chǎng)為例，其屬于某山林管局主管。根據(jù)省林業(yè)廳黨組對(duì)林管局事業(yè)單位推行工作人員聘用制改革的批復(fù)意見(jiàn)，林管局共設(shè)置的事業(yè)單位15個(gè)，企業(yè)5個(gè)，局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)12個(gè)。其中事業(yè)單位包括：林管局機(jī)關(guān)、京山縣公安局某山派出所、局子弟學(xué)校、局漢辦、林科所、局職工醫(yī)院、局后勤服務(wù)中心、局有線電視臺(tái)、石龍林場(chǎng)、仙女林場(chǎng)、雁門(mén)林場(chǎng)、王嶺林場(chǎng)、局木材經(jīng)營(yíng)管理中心、局集鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理所、局文化中心。企業(yè)單位包括：湖北省某山制藥廠（含湖北美寶藥業(yè)有限責(zé)任公司和湖北某藥業(yè)有限責(zé)任公司）、湖北省某山機(jī)械廠、京山縣宏太木業(yè)有限責(zé)任公司、湖北省大地園林綠化有限責(zé)任公司、 湖北省某山旅游開(kāi)發(fā)中心。 

    局機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)12個(gè)，分別是：局辦公室、局人事科、局黨委辦公室、局發(fā)展計(jì)劃與資金管理科、局生產(chǎn)技術(shù)科、局資源林政管理科（土管所）、局產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理科、局工會(huì)、局人武部、局計(jì)劃生育管理辦公室（局家庭經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)部）、局安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、局監(jiān)察科。 

    縱向來(lái)看,我國(guó)的國(guó)有林場(chǎng)的管理并不僅僅是當(dāng)?shù)卣墓ぷ?/span>,具體項(xiàng)目還得接受不同主管部門(mén)的指導(dǎo);從橫向來(lái)看,我國(guó)可以對(duì)國(guó)有林場(chǎng)行使管理權(quán)的行政部門(mén)除了其直屬管轄部門(mén)之外,林場(chǎng)內(nèi)的文物、宗教、旅游等又隸屬于不同行政部門(mén)。一方面造成了各機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力重疊,導(dǎo)致在那些會(huì)帶來(lái)利益的問(wèn)題上,各個(gè)相關(guān)部門(mén)爭(zhēng)相管理;而另一方面又會(huì)容易造成責(zé)任真空,在另外一些沒(méi)有經(jīng)濟(jì)利益的問(wèn)題上則互相推諉,管理效率低下。 

4.2.2人員設(shè)置不合理 

    據(jù)林管局人力資源部門(mén)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年12月31日，林管局職工總?cè)藬?shù)為728人，其中正式職工650人，合同工78人，具有工資收入（含內(nèi)部退養(yǎng)）職工374人。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，因歷史原因造成職工過(guò)多，林場(chǎng)又必須負(fù)擔(dān)除已退休職工外其他職工的“五險(xiǎn)一金”，另有相當(dāng)一部分在職不在崗職工的工資，有林場(chǎng)管理層認(rèn)為某山林場(chǎng)又具有“維穩(wěn)”的功能，即不因其不在崗或不具備一定的生產(chǎn)工作能力將其辭退，并通過(guò)發(fā)工資的方式保障職工基本收入，維持社會(huì)穩(wěn)定。林管局每年職工總?cè)藬?shù)不斷下降，2009年為855人，2010年為837人，2011年為810人，2012年為777人，但過(guò)多的職工人數(shù)一直限制其發(fā)展。同時(shí)，其中退休職工人數(shù)多，年輕職工少，公開(kāi)招聘職工少的現(xiàn)象降低了林管局生產(chǎn)作業(yè)管理能力。 

    據(jù)統(tǒng)計(jì)資料某山在崗職工的文化水平超過(guò)三分之二在高中以下，研究生比例不到1%，本科生只有8%。國(guó)有林場(chǎng)的人才引進(jìn)機(jī)制不健全，無(wú)法吸引優(yōu)秀人才的進(jìn)入，這就導(dǎo)致國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展后勁不足，另外所有國(guó)有林場(chǎng)職工年齡占最大比重是40～50，超過(guò)了一半，30歲以下只有2%，年輕人比例較少，存在職工老齡化的問(wèn)題，林場(chǎng)發(fā)展活力不夠，社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也重。 

4.2.3 無(wú)法體現(xiàn)公益性。 

    目前某山林場(chǎng)管理局是湖北省林業(yè)局直屬林場(chǎng)，性質(zhì)為政府管理的事業(yè)單位，收入主要分為府撥款和自營(yíng)性收入。其中政府撥款主要包括項(xiàng)目款、政府財(cái)政撥款和補(bǔ)貼。自營(yíng)性收入包括林場(chǎng)苗木、木材銷(xiāo)售收入和職工承包個(gè)體收入。職工承包個(gè)體收入在近年來(lái)成為主流，某山林場(chǎng)的部分職工擁有承包地，在承包地上享有高度的自主權(quán)，自己經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，作為林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)，其還承擔(dān)了該地區(qū)的社會(huì)安保、醫(yī)院和學(xué)校等基礎(chǔ)公共服務(wù)責(zé)任。這使得林場(chǎng)總體管理范圍擴(kuò)大，管理難度增加，資金負(fù)擔(dān)加重。除此之外，當(dāng)?shù)匕傩账艿降墓卜?wù)的水平相對(duì)林場(chǎng)外很低，很多人選擇較遠(yuǎn)但醫(yī)療條件好的醫(yī)院就醫(yī)和教育資源豐富的學(xué)校就學(xué)，這也給當(dāng)?shù)厝说纳钤斐梢欢ú槐悖绊懫渖钯|(zhì)量。擺脫更多的社會(huì)負(fù)擔(dān)是林場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中必不可少的一部分，加之林場(chǎng)職工和管理人員對(duì)更好社會(huì)公共服務(wù)的需求，半社會(huì)化性質(zhì)必須在改革過(guò)程中逐步剔除。

 4.2.4 立法不健全 

    雖然我國(guó)國(guó)有林場(chǎng)法律管理經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展取得了較大成功,但經(jīng)營(yíng)管理體制不順、行政過(guò)多干預(yù)國(guó)有林場(chǎng)管理等弊端積重難返,已經(jīng)嚴(yán)重制約了國(guó)有林場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)制度設(shè)計(jì)存在局限性、相關(guān)法律制度欠缺、相關(guān)法律規(guī)范存在沖突，表現(xiàn)最嚴(yán)重的問(wèn)題就是規(guī)劃管理不利,。對(duì)某山國(guó)有林場(chǎng)調(diào)查研究顯示，職工承包土地沒(méi)有完整的規(guī)章制度，規(guī)定職工承包面積限制、使用方式要求、農(nóng)民產(chǎn)生糾紛該如何解決、個(gè)人和林場(chǎng)之間的責(zé)權(quán)界限等，都沒(méi)有明確的規(guī)定和顯示。近年來(lái)農(nóng)民之間糾紛案列數(shù)量不斷增加，由于農(nóng)民知識(shí)文化水平低，容易產(chǎn)生過(guò)激的行為，如防火縱林，這樣的行為對(duì)森林持續(xù)發(fā)展是極為有害的，但是對(duì)于這種糾紛管理部分也很難解決，缺乏明確完整的規(guī)章制度，減少了對(duì)農(nóng)民的道德約束和法律約束。 

5 結(jié)論與建議 

5.1完善管理機(jī)構(gòu)設(shè)置 

    要明確國(guó)有林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)的法律地位,理清各類(lèi)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任歸屬,實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一,建立起“政府主導(dǎo)、多方參與、分區(qū)管理”的管理模式。 

    由于林場(chǎng)管理有多方參與,因此理順利益分配關(guān)系至關(guān)重要,不然容易出現(xiàn)有利益就爭(zhēng)的局面。另外,還要加強(qiáng)責(zé)任的劃分,將國(guó)有林場(chǎng)管理中出現(xiàn)的一些問(wèn)題點(diǎn)明責(zé)任歸屬,避免發(fā)生有問(wèn)題就躲,有責(zé)任就推的局面。 

5.2人員調(diào)整 

    若要實(shí)現(xiàn)林場(chǎng)發(fā)展，在保證穩(wěn)定的情況下，還需對(duì)人員進(jìn)行調(diào)整，削減人員負(fù)擔(dān)。部分職工用過(guò)林場(chǎng)林地，進(jìn)行家庭苗木培育以獲取額外收入，可以適當(dāng)調(diào)整該部分人員工資性收入或其承包費(fèi)用，以降低林場(chǎng)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，林場(chǎng)可以適當(dāng)增加公開(kāi)招聘人員數(shù)量，提升林場(chǎng)活力。 

5.3 資金來(lái)源變動(dòng) 

    目前，某山林場(chǎng)收入主要分為三部分，包括項(xiàng)目資金、湖北省林業(yè)局撥款、苗木和旅游等自營(yíng)項(xiàng)目收入。改革過(guò)程中，隨著林場(chǎng)功能的逐漸轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)逐步減少林場(chǎng)自營(yíng)項(xiàng)目收入，防止過(guò)于關(guān)注增加資金收入導(dǎo)致過(guò)多開(kāi)發(fā)旅游資源，破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象出現(xiàn)，增加政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的撥款，降低對(duì)不穩(wěn)定的項(xiàng)目撥款的依賴(lài)，以保障林場(chǎng)能夠長(zhǎng)期有效保護(hù)森林資源、生物多樣性，使得其生態(tài)保護(hù)功能得到充分發(fā)揮。 

5.4 加快國(guó)有林場(chǎng)的立法 

    國(guó)有林場(chǎng)立法應(yīng)以穩(wěn)定國(guó)有林場(chǎng)的管理體制、經(jīng)營(yíng)權(quán)屬為基本原則，明確國(guó)有林場(chǎng)的性質(zhì)、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任、和辦場(chǎng)方針，建立適合國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展的行政和森林資源管理體制，規(guī)范國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)、管理制度，嚴(yán)格管理國(guó)有林場(chǎng)的建立、變更與撤銷(xiāo)，明確國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)、職工的權(quán)利與義務(wù)，建立監(jiān)督和獎(jiǎng)懲制度。 

6 研究展望 

    本文通過(guò)介紹某山和美國(guó)國(guó)家公園的管理體制現(xiàn)狀,比較了國(guó)有林場(chǎng)與國(guó)家公園的管理模式。但是關(guān)于管理體制的研究本來(lái)就是一個(gè)復(fù)雜性和綜合性非常強(qiáng)的問(wèn)題,不單涉及了管理理念、管理機(jī)構(gòu)、人員管理、資金管理等多個(gè)方面,還和本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治制度等多方面因素相關(guān)。并且由于本篇論文寫(xiě)作過(guò)程中所查閱資料的有限性及研究經(jīng)驗(yàn)的不足,對(duì)中美兩國(guó)的國(guó)家公園管理體制現(xiàn)狀總結(jié)與其共性及差異性的探討的全面性還不夠、欠缺深層次分析。對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)向國(guó)家公園轉(zhuǎn)型的研究，還有很多不足，有待更多的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此作更細(xì)致、更深入的研究。